１ はじめに
ベビーブーマー世代が年金受給資格者に転ずることにより生ずる財政ひっ迫の事態が間近に迫る状況下で、ブッシュ政権により2005年２月に米国議会に提出された2006年予算教書は緊縮財政型となった。2002年農業法において巻き返しを図り手厚い施策を獲得した農業予算であるが、温湯に浴することはもはや許されないことを印象付けるかのように、現行の2002年農業法の下での2006年の歳出をめぐる議論でも、酪農を含む価格支持政策に対する予算の削減が求められてきたところである。また、米国は世界貿易機関（WTO）におけるドーハ開発アジェンダの下での農業交渉において、昨年末に行われた香港でのWTO閣僚会合に先駆け、国内支持の大幅削減を自ら率先して行う意志を示している。今回は、米国の酪農政策のうち価格支持をめぐる最近の議論の動向と、生乳生産者が自らの拠出金により生乳生産の削減を行い生乳価格の支持を目指すという任意の取り組みである酪農協共同事業（Cooperative Working Together（CWT））についてその概要を紹介することとしたい。
２ 2006年予算教書における酪農政策の見直しと米国議会での議論
（１） 加工原料乳価格支持
米国では商品金融公社（Commodity Credit Corporation（CCC））が過剰なバター、チーズ、脱脂粉乳を支持価格で乳業から買入れ・売渡しをすることにより、乳業が生乳生産者に支払う乳価を下支えするという間接的な価格支持が行われてきた。2002年農業法ではCCCによる価格支持を2007年12月末まで継続することとし、併せて価格支持水準を生乳100ポンド当たり９ドル90セント（１キログラム当たり25.97円、１ドル＝119円（以下同じ））に固定した。直近の、それぞれの乳製品のCCCによる買入れ価格は、表１のようになっている。
表１ CCCによる乳製品の買い取り価格
2005年２月７日にブッシュ政権より公表された2006会計年度（2005年10月～2006年９月）予算教書における農業予算案では、価格支持や所得補償プログラムの見直しによる歳出の削減が検討され、CCCプログラムについては、その見直しによりプログラム全体で年間５億8,700万ドル（約699億円）にする歳出抑制が提案され、生乳価格支持もこの対象とされた。予算教書では、2004年におけるバターおよび脱脂粉乳の生産のために用いられた原料乳の平均価格は100ポンド当たり12ドル48セント（１キログラム当たり32円74銭）と支持価格である９ドル90セントを上回っている状況にあり、脱脂粉乳とバターについて、生乳価格が支持価格を上回る状況であってもCCCによる買入れが行われてきたことを指摘し、生乳価格が支持価格の水準を上回っている場合には、政府による購入と保管の経費を軽減するために、CCCによる買入れ価格を調整することを提言した。現状では乳製品の買入れ価格は年２回のみしか改訂されず、支持価格を上回る水準まで生乳価格が回復した場合であっても、次回の価格改定が行われるまでの間、CCCは乳業の希望量を全量引き受けなければならないため、乳業が市中に販売するよりもCCCに売却する方が利潤が大きいと考えた場合には、買入れを継続せざるを得ない。CCCの買入れ価格を市況に応じて変動させることが可能となれば、上述のシステム上の問題により生ずる過剰な買入れや在庫の発生を防止することができる。また、同政権はCCCによる乳製品の買入れ操作を予算の範囲内で行うことを併せて提唱した。
しかし、米国内の酪農協の全国的な組織である全国生乳生産者連盟（National Milk Producers Federation（NMPF））などがこれに強く反対したため、米国上下院双方における包括財政調整法案の審議の過程では上述のブッシュ政権の提案は織り込まれず、本件の議論は実質的に2007年農業法の議論に先送りされた。現在、2006年包括財政調整法案は下院、上院を共に通過したものの、上院通過案は下院を通過した際の法案とは一部が大きく異なる内容となってしまったために、再び下院で審議されることとなっている（２月14日現在）。
また、２月７日に公表された2007年予算教書では、CCCによる価格支持全体で予算額を５％低減し、乳製品の価格支持については、支出の最小化、市場の分析を実施することを提案している。
なお、NMPFは支持水準が９ドル99セントに固定されていることについて、生産費に基づかない支持水準が設定されたことにより再生産が補償されないとの不満を示してきている。
（２） 生乳所得損失契約プログラム
（Milk Income Loss Contract Pro-gram（MILC））
MILCは小規模酪農が多く、地域経済の酪農への依存度が高い、メーン州、バーモント州、ニューハンプシャ州、マサチューセッツ州、ロードアイランド州、コネチカット州の６州への特例制度であった北東部諸州酪農協定の廃止に伴い、2002年農業法において連邦全体に被益する制度として新たに創設されたプログラムである。連邦ミルクマーケティングオーダー制度下でのボストンにおけるクラスⅠ（飲用向け生乳）の月々の価格が100ポンド当たり16ドル94セント（１キログラム当たり44円44銭）を下回った場合、その差額に全米の各酪農家の毎月の生乳生産量を乗じた額の45％相当額が助成金として支払われる。
本制度によるこれまでの支払いレートを見てみると、2004年５月以降は2005年６月を除きMILCによる支払いは行われていない（表２）。また、プログラムが連邦全域に被益する制度となった結果、当然の帰結として生乳生産量の多い州に多額の支給額が支払われることとなった（表３）。
表２ MILC 支給実績
表３ MILC州別支給額（～2003年２月）
同プログラムは2002年８月13日に施行されたものの、プログラムの終期が2005年９月30日と定められていたために、その延長が2006年の農業歳出予算をめぐる議論の争点の一つとなった。中小規模の酪農家は本制度の継続を強く求め、大規模酪農家は現行制度における支払い上限である生産者当たり年間240万ドル（約２億8,560万円）の撤廃も併せて要求した。
このような事情もあり、議会での審議の過程では、生産者当たりの支払い上限額を現行の２倍の480万ドル（約５億7,120万円）に引き上げる提案や、失効した北東部諸州酪農協定の最低価格と同水準であり、2005年９月30日までの支払い基準額であった100ポンド当たり16ドル94セントを17ドル10セント（１キログラム当たり44円86銭）に引き上げる提案なども行われ、NMPFによるこのような提案を支持するための活動も展開された。
しかし、現時点の包括財政調整法案では、同プログラムを2007年９月まで延長する一方で歳出額を減らすため、連邦マーケティングオーダにおけるボストンのクラスⅠと支持水準である16ドル94セントとの差額の補てん率をこれまでの45％から34％に引き下げ、生産者当たりの支払い上限額についても現行の年間240万ドルを維持することとされている。米国議会予算局（Congressional
Budget Office（CBO））はこれにより、延長される２年間で本制度の維持に要する予算額は9,980万ドル（約119億円）と試算している。なお、現時点で審議されている法案では、延長後の同プログラムの最終月である2007年９月の予算は措置されておらず、同プログラムは2007会計年度には持ち越されないこととされている。
また、２月７日に公表された予算教書では、ERSの食品・農産物政策シュミレーションモデルの活用による柔軟性の付与が提案されている。
３ 酪農協共同事業（CWT）
（１） 経緯
米国では、NMPFを中心とした生乳生産者の自主的な拠出により生乳生産を削減する任意の取り組みであるCWTが2003年8月より始動した。NMPFは、過去に合意を得られなかった同様な取り組みが今回実施にこぎつけられた理由として、2003年に生乳価格が過去25年間で最低の水準である100ポンド当たり12ドル19セント（1,451円、１キログラム当たり31円98銭）を記録し、多くの生産者が政府の対策のみに頼っていたのでは窮状から抜け出せないと考えざる得ない危機的な状況に追い込まれたことを挙げている。CWTとの名称の決定に至った背景は不明であるが、本プログラムの目的である乳価（Cent
Per Weight）引き上げの期待も込められた名称とも考えられる。
同プログラムは当初全米規模での継続的なプログラムとして提案されたが、2003年７月に開催されたＮＭＰＦの夏期総会で、より実行可能性を高めるために単年限りのプログラムとすることで最終的に合意され、プログラムの詳細はNMPFの経済政治委員会で同年７月末までに定められることとなった。また、プログラムの運営はNMPFが行うものの、非会員である酪農協や酪農協に所属しない生産者についても広くプログラムへの参加を募ることし、このために必要となるNMPFの規約改正なども行われた。
実施初年度においては、参加する生乳生産者が拠出する100ポンド当たり5セント（１キログラム当たり13銭）の拠出金による目標額6,000万ドル（約71億円）を原資として約12億ポンド（54万トン）の生乳生産を削減し、100ポンド当たり36セント（１キログラム当たり94銭）の生乳価格の回復を目指すこととなった。
なお、単年度のプログラムとして開始されたCWTであるが、2004年８月17日のCWT委員会において、急激な乳価の下落や総搾乳牛頭数および総生乳生産量が増加している状況にかんがみ、満場一致で一年間の延長が決定され、すでに第３期目のプログラムの実施が行われている。
（２） プログラムの内容
（１） 生乳生産量削減プログラム
搾乳牛のとう汰および搾乳量の低減により生乳生産量の削減を行うプログラムである。全米を北東部、南東部、中西部、南西部、西部の５つの地域に区分（図１）し、地域ごとに削減計画数量が定められ、これに基づき以下に詳細を説明する「牛群とう汰プログラム」と「搾乳量調整」が実施される。
◎牛群とう汰プログラム
搾乳牛のとう汰により生乳生産量を削減するプログラムである。自らの保有牛の同プログラムへの参加によるとう汰を希望する者は監査官に申請する。監査官は監査結果をCWT事務局に報告し、この報告を基にCWT事務局はプログラムへの参加を承認する。同プログラムへの参加者には搾乳牛をとう汰した場合にのみ、当該とう汰牛の生乳生産量から算定される補償金（初年度の平均保証価格は100ポンド当たり４ドル３セント（１キログラム当たり10円57銭））が支払われる。同プログラムでは、興味深いことに搾乳牛（月齢は不問、乾乳牛も可）をとう汰した農家が別途増頭することが認められている。これは、同プログラムはあくまで自主的な任意参加のプログラムであるが、同プログラムによるとう汰を行わない者も乳価の支持による利益享受することとなり、むしろとう汰をしない者の利益が大きくなることもあり得ることを勘案すれば、当然の配慮であるとも言えよう。同プログラムにCWT開始初年度は全予算の45％が割り当てられることとされた。
◎搾乳量調整プログラム
飼養管理の変更などにより一頭当たり搾乳量を削減するプログラムである。参加希望者は生乳生産量の10％以上を削減する計画を作成し、監査官に申請をする。監査官は申請内容を確認するとともに、申請に最低から最高まで評価を行いCWT事務局に報告する。CWT事務局は監査官の評価を基に申請の採択者を決定する。プログラム参加農家には計画を達成した場合にのみCWTの拠出金から補償が支払われる。このプログラムでは、削減の割合は農家が10％から50％の範囲内で自由に定めることができるとされ、搾乳頭数の削減を伴わずに総搾乳量を削減するために個々の農家で取られる手法（例えば飼料や飼養管理の変更）は農家の裁量に任される。なお、2003年に採択された77件の申請上の平均削減率は17％であったとされている。また、同プログラムにCWT開始初年度は全予算の35％が割り当てられることとされた。
（２） 輸出促進プログラム
チーズおよびバターのシカゴの市場価格が発動基準価格を下回った場合に、CWTへの参加者が製造するチーズおよびバターについて、最低入札価格に基づき輸出補助金をCWTの拠出金から支出する。発動基準価格は、初年度はチーズは１ポンド当たり１ドル30セント（１キログラム当たり341円６銭）、バターは１ポンド当たり１ドル10セント（１キログラム当たり288円59銭）であった。なお、当該輸出補助金はメキシコ、カリブ諸国、中央アメリカについては、チェダーチーズまたはバターとして米国に再輸出されることを防止するために適用されない。NMPFは同プログラムは生乳生産の減少を伴うことなく価格支持効果が得られるため、最も効果的なプログラムであるとしている。
図１ 牛群とう汰のプログラムにおける地域の区分
| ＣＷＴとチェックオフとの相違 生乳生産安定法（The Dairy Production Stabilization Act（1983））に基づき米国内の48州内で生産され、商業的に酪農家から販売されるすべての生乳について、生産者は100ポンド当たり15セント（17円85銭、１キログラム当たり39銭）のチェックオフ資金を拠出することが義務付けられている。同法により、生産者はこのうち10セント（11円90銭）まで条件に適合する連邦または州の活動に拠出することが認められている。このため、５セント（５円95銭）は全国牛乳販売促進・研究ボード（National Dairy Promotion and Research Board（NDB））に直接行き、残りの10セントの大半は米国乳業協会（United Dairy Industry Association（UDIA））に集められ、ＮＢＤとＵＤＩＡから酪農管理協会（Dairy Manage-ment Inc.（DMI））に拠出され、日本でもなじみのある「3-A-Day」などの販売促進のための活動が行われる。なお、チェックオフ資金の用途は同法により、（１）乳製品の販売促進、（２）調査研究、（３）栄養に関する教育のみに限定されており、ロビーイングなどの政治活動やCWTが行っている牛のとう汰への助成などに用いることはできない。 一方、CWTは政府の関与を一切受けない、生産者による自主的な任意の多角的なプログラムである。CWTにおける2004年６月30日から2005年６月30日までの前年度繰越金などへの利息収入を含む拠出金収入は6,016万ドル（約72億円）となっている。CWTは100ポンド当たり５セントの拠出金であるので、拠出金が支払われた生乳生産は約1,203億ポンド（5,457万トン）と推計される。他方、2004年７月から2005年６月の１年間の全米における生乳生産量は約1,731億ポンド（7,852万トン）なので、同時期にCWTへの拠出に参加した生乳生産は全生乳生産の69.5％に相当するものと推計される。このように、CWTはチェックオフとは異なり任意のプログラムではあるものの、CWTが大多数の生乳生産者の支持を得て運営されていることがうかがわれる。なお、CWTは政府の関与が一切ないためにWTO農業協定上の義務は生じない。 |
（３）実績と意義
NMPFはCWTの効果について、（１）生乳価格の支持、（２）搾乳頭数の調整を通じた総生乳生産量の調整、（３）輸出促進による乳製品価格の支持、（４）農家所得への貢献について分析を行っている。
（１） 生乳価格の支持
NMPFはCWTの３つのプログラムの実施による生乳価格へプログラム開始初年度における効果について、2003年10月から2004年９月までの１年間で、月平均で100ポンド当たり59セント（１キログラム当たり１円55銭）と、当初目標とした36セントを上回る価格支持効果が得られたとしている（図２）。
図２ CWTの３つのプログラム実施による生乳価格への効果（2003～04年）
また、２年次および３年次についても、いずれも過去25年間の平均生乳価格を上回っているとしている（図３）。
図３ 生乳価格の比較
生乳100ポンドから4.48ポンドのバターと10.1ポンドのチーズがそれぞれ生産されるとしてこれを生乳換算すると、初年度のプログラムによる生乳生産量の総削減は約21億ポンド（95万トン）と推計され、同年同時期の生乳生産量の1.2％に相当するものと試算される（表４）。
表４ CWTの実績（初年度）
他方、生乳価格の上昇効果をNMPFの試算どおり100ポンド当たり59セントと仮定すると、2003年10月から2004年９月の平均生乳価格は100ポンド当たり13ドル53セント（1,610円、１キログラム当たり35円50銭）であるので、約４％の価格上昇効果があったということになる。ただし、NMPFが59セントとの試算結果を得た詳細は公表されておらず、価格は需給関係のさまざまな要因により決定されるので、59セントすべてがCWTの実施による効果ではない可能性があることも留意する必要があろう。
（２）搾乳頭数の調整を通じた総生乳生産の調整
NMPFは初年度の2003年秋にはとう汰プログラムにより搾乳頭数の減少の加速が見られるとし、次年度の2004年冬期についても顕著な搾乳頭数の減少が見られるとし、目に見える形での効果を上げることができたとしている（図４）。
図４ 米国における搾乳牛頭数の推移（2003～2005年）
（３）輸出促進プログラムによる乳製品価格の支持
輸出プログラムにより、2006年２月３日までに1,080万ポンド（4,899トン）のチーズおよび130万ポンド（590トン）のバタ－の輸出支援が行われた。このうち、わが国には20,900ポンド（9.5トン）のチーズが輸出された。
なお、NMPFは同プログラムによりトリガー価格を下回る過剰供給を輸出によって解消できたため、チーズ価格がトリガー価格を下回ることを防ぐことができたとしている（図５）。
図５ 輸出促進プログラムによるチーズ価格の支持
（４） 農家所得への貢献
NMPFはCWTは生乳価格の上昇により、生産者の拠出を上回る利益をもたらすことにより、農家所得の上昇に貢献してきたとし、2004年および2005年にはそれぞれ数百万ドルの農家所得の上昇をもたらしたとしている（図６）。
図６ CWTの３つのプログラム実施による酪農家収入（100万ドル当たり）への累積効果（2003～04年）
（５）その他
NMPFのコザック会長が国際酪農連盟（IDFA）で述べたように、これまで伝統的な北東部、条件に恵まれた中西部、西部の新興地域で内争を繰り返してきた米国の酪農がCWTを通じて一つに結束したことは、CWTの成果の一つとして挙げることができる。
| ＣＷＴにおける牛とう汰プログラムなどへの参加者の意識調査 ＮＭＰＦは第二期のＣＷＴの実施に際し、牛とう汰プログラムなどへの参加者に対し、アンケート調査を実施している。同調査の実施時期は明らかにされていないが、調査の時点で63％の参加者が既に搾乳牛のとう汰を実施済みであった。これらの者のうち96.9％は酪農を廃業するというものであり、これらの廃業者の80％以上は酪農経営の再開を希望していなかった。33％が50歳未満である一方37％は60歳以上の高齢者であり、酪農による収入が家計収入に占める役割について60％以上が75％以上の依存と回答している。高齢者は後継者の不在、健康などの理由による廃業が、若年層は転業などが主たる理由と考えられる。営農上の問題としては、環境問題、移転、牛群の更新が回答として挙げられている。また、とう汰された牛群の規模は11～3,800頭（平均157頭）としている。 この調査結果から、搾乳牛とう汰プログラムは酪農からの離農を考えていた者の最終的な決断を促したと考えられるが、他方、乳価次第では本プログラムがなくともこれらの者が離農に踏み切った可能性も高いと考えられる。また、高泌乳牛への更新については、導入農場においては泌乳能力の向上分の生産増が見込まれるものの、全米として見れば導入頭数と同数の搾乳牛がとう汰されるために、このような一見矛盾する行為も助成の対象となっていると考えられる。 他方で、これまでの３カ年のCWTの実施により総計で147,252頭のとう汰が行われ、このうち３分の１が高齢に伴う離農という結果は、米国の酪農も担い手問題とは無縁ではないことを浮き彫りにしているとも言えよう。 |
４ まとめ
国内支持を大幅に削減するとの米国のWTO農業交渉における提案の真意を問われる2007年農業法においては、酪農を含む価格支持政策について、支出削減のための改革を避けることは不可能であろう。このような状況にかんがみると、単年度のプログラムとして開始され、また、その効果については手前みそ的な過大評価のきらいもあるが、今後連邦政府による酪農への価格支持政策予算の削減に対する圧力がますます高まることが予想される中で、CWTは継続的なプログラムとして維持されていくものと考えられる。
また、WTO農業交渉の進展により政府による農業輸出補助金が全廃されることとなった暁には、わが国をはじめとする輸出市場での競争を優位にするための手段としてCWTによる輸出支援プログラムが戦略的に用いられる可能性も危ぐされるところであり、輸出支援プログラムの動向は注視していく必要があると考えられる。
CWTについては、民間の任意のプログラムであるために情報が限られ、必ずしも十分に制度の内容を把握することができなかったが、本レポートが米国の酪農政策を取り巻く環境変化を理解する一助となれば幸いである。
参考
・FY2006 Budget Summary and Annual Performance Plan;
USDA
・Major Savings and Reforms in the President's 2006 Budget; Executive Office
of the President of the United States
・Cost Estimate Agricultural Reconciliation Act of 2005; Congressional
Budget Office
・FY2007 Budget Summary and Annual Performance Plan; USDA
・Characteristics and Production Costs of U.S. Dairy Operation; Sara D.
Short ＵSDA /ERS
・Effects of U.S. Dariy Policies on Market for Milk and Dairy Products;
J. Michael Price USDA/ERS
・National Milk Producer FederationのCWTに関するウエブサイト（http://www.cwt.coop）
・Dairy Management IncのDairy Checkoffに関するウエブサイト（http://www.dairycheckoff.com/DairyCheckoff/）
・Commodity Credit Corporationのウェブサイト（http://www.fsa.usda.gov/ccc/）
・畜産の情報 海外駐在員レポート
（2000年３月、2002年４月、８月、９月）ほか