◎調査・報告
生乳の需給調整対策について
社団法人 中央酪農会議
柔軟な対応を実施してきた計画生産
生乳の計画生産は昭和54年度から実施されている。生乳の需給調整は、加工原
料乳の不足払い法（加工原料乳生産者補給金等暫定措置法）によって加工原料乳
の再生産を維持する保証価格と、保証の対象となる限度数量のいずれも適正な決
定をベースに、仮に国産乳製品が過剰になれば、農畜産業振興事業団による買上
げ等により市場から隔離、不足の場合は、指定乳製品等の輸入、放出によって実
施するのが基本である。
しかし、50年代の前半、乳製品在庫がバター5.7カ月、脱粉9.7カ月になるなど
既存制度の運用のみでは財政的にも政治的にも円滑な需給調整が困難となった。
そこで、国の指導も受け、全国の生乳生産者の自主的な取り組みとして、生乳の
計画的な生産が開始された。
計画生産の基本は、生乳の過剰を避けつつ、国内で供給可能な生乳は極力生産
し、一方で、直接、国の施策の対象外となっている飲用乳価の安定を図ることに
ある。
こうした観点から、その時々の需給に対応し、関係者が議論に議論を重ね、様
々な手法の導入、変更が弾力的に行われてきた。
この19年間を振り返ると（下図参照）､単年度需給が過剰となった年が５回､不
足が14回、総不足数量は 177万トン（輸入を義務づけられたカレントアクセス分
を除く。）で、この間の全生乳需要量の 1.2％である。おおむね需要に見合った
計画生産が実施できたと言える。
この間、かなり強い生産調整を実施したのは、昭和54年度、61年度、平成５年
度である。これまでは、肉用牛にあると言われた、いわゆるキャトルサイクルと
同じ 7 年周期で調整を余儀なくされた。
この間の特徴を考えると、第 1 に需要が大きく伸び、生産も19年間に219万ト
ン（34％増）増えて 9 年度は、863万トンとなった。その時々の酪農家、関係者
の苦労は並大抵のものではなかったが、コメの減反とは異なり、幸いにも需要が
伸びる中での真に計画的な生産であった。
第２の特徴は、需要拡大のために新しい取引の開始など、生産者は弾力的な対
応を採用したことである。54年度から始まった計画生産を仮に第１期、61年度か
らを第 2 期、平成 5 年度からを第 3 期とすると、第 1 期は、生産の伸びを抑
え気味に調整している中で、需要が追いつき、追い越し、過剰が解消された。第
２、第３期は、新たな国内需要を喚起することによって過剰が解消された。第２
期はチーズ向けの生乳を不足払いの対象からはずすとともに、国による国産チー
ズ振興策と相まって、乳業会社は安い原乳の入手が可能となり、チーズ向けの国
内生乳需要が大きく伸びた。また､それまでの牛乳の脂肪分は3.2％で調整され、
これ以上の脂肪分は分離し、生クリーム等に向かうのが一般的であった。これが
3.5％に改められたことによって、乳脂肪の需給が引き締まると同時に､牛乳の風
味が向上したことによって牛乳消費が拡大した。第３期は生クリーム等向け生乳
取引の開始である。これによって、バターや脱脂粉乳よりも品質的に優れた液状
乳製品が国の生産拡大対策により安価に供給され、生乳需要は飛躍的に伸びた。
これら新たな需要喚起策は、生産者、メーカー、国が一体となって取り組んだ柔
軟な対応で初めて可能となった。しかし生産者にとっては、乳製品向け生乳取引
の拡大は、手取り乳代の低下につながるものであり、結果として、供給にブレー
キをかける要因ともなった。
第３の特徴は、 4 年度を境に生産に停滞傾向が出てきたことである。 8 年度
こそ史上最高の生乳生産となったが、 9 年度は前年度対比0.3％減の生産で、計
画生産目標を２％（16万トン）下回るなど、構造的とも言える生産停滞が懸念さ
れる。
第４の特徴は、最近の計画生産は天候や円相場、景気の動向といった外的要因
に翻弄されている。 5 年度は未曾有の冷夏、翌年は一転して猛暑、 8 年度は一
転した円安により、輸入調整品に流れていた需要の一部が国産乳製品へ戻り、９
年度は景気の大幅悪化に伴う需要の停滞等、 1 期、 2 期にみられた比較的単純
な右肩上がりの伸びとは異なる動きを示している。それだけ、計画生産の困難性
が増大している。
◇図：牛乳・乳製品需給の推移◇
やや縮小均衡で終わった 9 年度の計画生産
９年度計画生産数量は、学識経験者等で構成する生乳需給委員会（委員長、川
野重任東大名誉教授）から答申を頂いた需要予想数量8,471千トンを基本に、 88
年度の実績対比で1.7％増というやや増産型の目標が設定された。
県別の配分は地域の生産力と用途別の需要に見合って傾斜配分した。具体的に
は一律配分した残りの９万トンを需要増の見込まれる乳製品向けに限定して特別
の生産枠として配分した。前年度に計画生産量に到達しなかった県は、当該数量
を、生乳生産枠から控除する等の措置を講じているので、９年度の計画生産数量
は前年度に対して、最大北海道の2.8％増から、最低は1.5％減の間に分散した。
しかし、生産は低迷が続き､年度計で､0.3％減となった。ちなみに北海道は1.0
％増,都道府県は1.3％減であった。
生産が低迷してきた要因は、
①乳用牛飼養戸数の減少スピードがやや鈍化したとはいえ5.5％減少し､38,400戸
（ 9 年 2 月）と 4 万戸を割った。
②飼養頭数が2.1％減少していること （10年2月）。なお、今後、搾乳牛となる
未経産牛が3.4％減と減少が著しい。これは､最近の和牛とホルスタインとのＦ
１生産の増大も大きな要因となっている。また、頭数は戸数の減少を規模拡大
でおおむね補ってきたが、最近の中央酪農会議の調査によると大規模層はむし
ろ規模を縮小する傾向にあるなど、規模拡大傾向の一部に限界が出始めている。
③ 1 頭当たり乳量の伸びが鈍化していること、 8 年度までは頭数の減少を１頭
当たり乳量の増大で補ってきたが、 9 年度は低い伸びにとどまった。
④これらの要素に加えて、乳価の低迷、飼料価格の上昇、畜産環境問題の顕在化、
資金貸与の慎重化等々からの増産意欲への影響等によるとみられる。
この結果、計画生産数量は、目標を16万トン下回る782万トンにとどまった。
需要は、乳価が比較的高く、優先的に配乳される飲用牛乳等向け処理量（＝需
要量）が年度計で1.2％減と前年を下回った。とりわけ､景気の落ち込みが著しい
12月以降、前年水準を２％以上下回って推移している。飲用牛乳等向け処理量の
８割を占める牛乳（生乳を100％使用しているもの）の落ち込みが著しい（2.5％
減､生産量4,079千トンは昭和63年度の水準以下）。一方で脱脂粉乳等の乳製品を
主原料とした乳飲料の伸びが著しい（10.6％増）。
この結果、生乳生産量から飲用牛乳等向け、自家消費向けを除いた乳製品向け
に供給された生乳は1.3％増となった。
乳製品に対する需要は、製菓、製パン等向け需要に加えて旺盛な乳飲料、はっ
酵乳等向け需要を反映して、前半は好調に推移し､後半やや低迷したが359万トン
程度（生乳換算）と前年度を２％弱上回ったとみられる（乳製品の品目別需要は、
全体を100とした場合、生乳換算で脱脂粉乳がおおむね36％、バターが27％､生ク
リーム等向けが21％、チーズ向けが ８％程度）。
乳製品需要に対して供給の不足する分に関しては、脱脂粉乳についてカレント
アクセス及び追加分の輸入、放出が行われた（合計29千トン）。
この結果、主要な乳製品の 9 年度末の在庫は、脱脂粉乳が期首に比べて0.3カ
月増の2.7カ月程度、バターが0.1カ月減の3.5カ月程度となったとみられる。
以上の結果から、９年度の生乳需給は、脱脂粉乳の追加輸入はあったものの、
当初見込みに比べて、やや減少均衡ではあるが、おおむね需給均衡型で終了した。
しかし、地域的には依然需給緩和に苦しむ所も多い。
このため、９年度から計画生産にリンクして、政府が決める乳製品向け価格に
比べて落ち込みが厳しく、混乱している飲用向け生乳の流通正常化を主眼とした、
とも補償制度を実施した。
具体的には、各種の事情で販売出来なくなった生乳を、全生産者で１kg当たり
20銭（飲用向けに限定）の拠出金を出し合い、これで一定価格までを補償する仕
組みである。当事業に対しては、農畜産業振興事業団から生乳の広域的な需給調
整を図る処理をした場合について助成措置がなされた。
とも補償の対象となった生乳は約5.2万トンであった。なお、本対策により､９
年度の飲用向けの乳価はおおむね据え置きとなった。
引き続き増産型の10年度の計画生産
10年度の計画生産を実施するに当たっては、従来と同様に生乳需要量の予測を
需給委員会にお願いした。
この結果、飲用牛乳等向け需要は、10年度も牛乳消費が減少すると予測される
等から、 9 年度水準を下回ると見込まれた。
乳製品向け需要は、生クリーム等向けがなお好調を保つとみられ、この結果、
脱脂粉乳、バター向けは若干前年度を下回るものの、チーズ向けが引き続き堅調
に推移すると見られることから、９年度水準をある程度上回ると見られた。この
ため、全生乳では、わずかに前年度水準を上回ると予測された（下表）。
表：生乳の需要予測数量
注１：乳製品向けは、チーズを除いた数量である。
２：表中の数値は、カレントアクセス分を含む。
具体的な計画生産の実施に当たっては、需給委員会から次のような点に配慮し
て適切な措置を講じるよう建議を頂いた。
その主なものは
①指定生乳生産者団体制度の在り方に関する検討会の報告（９年10月）の趣旨に
沿った対応が必要。
②生乳生産は、戸数、頭数の減少等から需要を下回って推移することも懸念され
る。このため、地域の潜在生産力を掘り起こすことを目的として、酪農への新
規参入が円滑に行えるような措置が必要。
③10年度の飲用向け生乳需要は、前年水準を下回り、一方で乳製品向け生乳需要
は増加すると見込まれる。こうした中、飲用乳価の安定を図りつつ、需要に見
合った乳製品の生産を実施するためには、用途別の需要に見合った新たな計画
生産の実施の検討とともに、生産者自らが委託加工せざるを得ない生乳に対す
る支援措置を強化することが必要。
④可能な限りブロック別の計画生産に移行する必要がある等である。需給委員会
の答申、建議を得て、具体的な計画生産の実施手法等については、生産者委員
によって構成される需給調整対策委員会での２度にわたる議論を経て、指定団
体長会議で以下のように決定された。
10年度の計画生産目標数量
乳製品の追加輸入を避けるため、99年度の実績見込み対比1.1％(実績が確定し
た現在は1.7％）増のやや増産型とした。
具体的には生乳需給委員会からの答申、需要予測数量 8,449千トンからカレン
トアクセス分97千トンを差引き、乳製品の在庫調整は、在庫がおおむね適正であ
るとして実施せず､これに指定団体が受託している割合を乗じて7,951千トンとし
た。
県別配分
全国の目標数量を、県別に一律配分と追加配分に分けて、原則、５月末までに、
配分することとした。
一律配分は、平成９年度の最終的な基礎目標数量と同量を配分する。全国の合
計は7,893千トン。
追加配分は、生産可能な地域の希望に応じて出来るだけ配分することを基本に
①用途を乳製品に限り申請により無償で配分するもの（58千トン）。ただし、翌
年度の目標数量の基礎にはカウントしない。
②新規就農枠として無償で 1 万トン（ 1 戸当たり300トンを限度）
③９年度末の県別の計画生産が未達となり中央酪農会議に回収された数量（計画
を 1 ％以上下回った数量）81千トンを有償（10円／kg）で配分。
④個人別枠の流動化により、県間を越えて売買が成立した量はそれぞれの県ごと
に増減。
以上の結果、県別には10年度もかなりの傾斜配分となるとみられる。
なお、計画生産は県ごとに配分し、目標に対して超過、未達が生じた場合、実
効性を担保する措置を講ずることとしている。
用途別計画生産を導入
10年度の計画生産の最大の変更点は、用途別計画生産の新たな実施である。
乳飲料等の消費が大きく伸びる中で生乳を直接原料とする飲用牛乳等向け消費
はマイナス、一方で乳製品向け需要は一定の伸びが期待される。このような状況
の下で、これまでのように飲用牛乳等向けの減少に合わせた計画生産をすれば乳
製品の追加輸入が必至となる。逆に乳製品の追加輸入を防ぐために単に生産枠を
増やせば飲用乳価の値下がりが必至ということとなる。
そこで、９年度に実施した乳製品向けに限定した枠の配分の考え方を見直し、
飲用向け生乳の需給安定を図りつつ、需要に見合って必要な乳製品の生産を確保
するため、各県ごとに飲用枠と乳製品枠を設定することとした。
飲用枠を超えて飲用牛乳等向けに販売した県の場合は0.5％を超えた分につき1
0円／kgを限度に調整金を支払い､反対に飲用枠を下回る販売にとどまった場合は
調整金を受取る等一定の調整ルールを作った。一方で、生きた経済は経済として、
ある程度、認め合うこととし、具体的には、飲用枠を超えた半分は翌年度の飲用
枠として認める。飲用枠の売買とも言える制度を導入した。（豪州、米国カルフ
ォルニア等は、個人別の飲用枠を設定している。）
もともと加工原料乳の不足払い制度は、各都道府県に、生乳を一元的に取り扱
う指定団体を設置し、同じ生乳を用途によって加工向けと飲用向けとに分け、価
格の安い加工原料乳については不足払いを実施し、この下支え機能を通じて自由
取引である飲用乳価の間接的下支えをも図り、加工原料乳地帯の再生産のみなら
ず、飲用地帯の再生産可能な乳価をも維持しようとするものである。昭和53年当
時は加工原料乳と飲用乳価に28円／kg程度の較差があったが、最近では急速に較
差を縮め、 8 年度では、約14円程度にまで接近してきた。５年度から 8 年度に
かけての 3 年間で加工原料乳は 1 円しか下がっていないのに、飲用等向けは８
～９円も下がった。生乳の広域流通の進展に伴って指定団体間の競争が強まった
ことに主因があり、更にこれを続ければ飲用乳価は、加工原料乳の価格近くにま
で下がりかねない。これでは不足払い法の隠れた機能である飲用乳価の下支え機
能が崩壊しかねない。現に都府県酪農は 9 年度の生産量は前年度比1.3％減と再
生産を維持する力を失ったかに見える。
そこで、国は現在の県ごとの指定団体を広域指定団体に再編し、法律制定当初
の目標であった当該地域の生乳を一元的に取り扱い、集送乳等々の管理コストを
下げるとともに、乳業会社との価格交渉力も対等に近いものに立て直そうとして
いる。（同様にアメリカ、カナダ等でも、生乳関係組織の広域化を急速に進めて
いる）。
生産者団体としても指定団体のブロック化を目指すとともに、競争は競争とし
てある程度認めながらも一定の調整ルールを作り、無駄な混乱を避けるというの
が当対策の狙いでもある。
一方、当対策を通じて効果的な広域需給調整への経済的足がかりと、本年度か
ら開始されたブロックごとの加工平準化に対する激変緩和措置も狙っている。
現在、県間を越える生乳がかなりの程度を占めるに至っている。これらを広域
的に調整することによって、輸送費の削減や乳製品製造コストの安い地域での乳
製品作りが可能となる。このため生乳の広域需給調整の必要性が叫ばれてきた。
しかし、異なる価格で生乳が流通していることもあって、これへの有効な手がか
りがつかめていない。
新たな用途別計画生産（換言すれば用途別計画販売）の手法を通じて、例えば
加工コストの高い所（飲用地帯）は、安い所（加工地帯）に調整金を払って加工
を委託する。こうすれば、加工コストの安い所は調整金を加えて、事実上保証価
格よりも高い乳価を得ることができる。一方で、加工コストの高い所は2～3倍の
コストをもかけて加工処理することもなく、飲用に重点をおいて販売が出来る。
こうした経済的調整を行う手がかりともなるものである。
以下は私見であるが、2001年以降、貿易交渉いかんによって、万一、乳製品へ
の関税相当量が大きく下がり、この結果、乳製品価格を国際相場に沿ってある程
度下げざるを得ない状況が生じた時、これに連動して市場原理の下、飲用乳価も
下がってしまうのか。一定の調整ルールの下で、飲用も加工も再生産可能な方途
を探るのか。岐路に立たされている。
用途別計画生産を広域指定団体の設立と、これら団体間の経済的調整の実施を
最終目標に置きながら、これに近づく一歩とも位置づけている。
計画生産の詳細については10年度の生乳需給調整（計画生産）対策基本要領に
定めている。
とも補償制度の見直し
前述のとおり、９年度からとも補償制度を開始した。本年度は用途別計画生産
の実施によって、飲用向け生乳の需給はある程度安定してくるものと考えられる
ことから、とも補償を保証価格以下の生乳が出ない対策に原則限定することとし
た。
このため、やむを得ず、委託加工乳（販売不可能乳）が出た場合は、基準取引
価格並みを補償する（交付金を加えれば保証価格並み）こととした。
具体的には、とも補償を生産者自らが委託加工せざるを得ない全ての生乳に拡
大し、あわせて、限度数量を超えて加工が出た場合であって、とも補償した後に
残金がある場合に、交付金相当額を補てんすることとした。
一方、とも補償のための財源（生産者からの拠出金）が不足するブロックは追
加的に拠出金を拠出し、円滑な余乳処理を実施することとしている。
これらの対策のうち、一定の要件に合ったものについては、農畜産業振興事業
団の補助対象となることとなっている。
このほかにもブロック化促進のため、ブロックで合意が得られれば、ブロック
を前提とした計画生産を実施できることとしたところである。
自主的計画生産には理解と協力が必須
国際化が進む中で、生産の合理化、効率化と併せて、需給の安定、流通の効率
化を図って行くことは極めて重要であり、計画生産の円滑な実施は、我が国酪農
の存続のためには不可欠なものである。
競争と市場原理の支配する社会の中で、生産者自らが短期的な損得に目を奪わ
れることなく、こうした自主的な計画生産なり、調整ルール、とも補償を成功さ
せていきたい。関係者の理解と協力をお願いする次第である。
社団法人中央酪農会議（中酪）は、昭和37年８月、農林省事務次官通達に基づ
き酪農関係の全国機関によって設立され、その後、昭和41年の加工原料乳生産者
補給給付金等暫定措置法（不足払い法）の発足に伴い同法に基づき設立された各
都道府県の指定生乳生産者団体（指定団体）と酪農関係の全国機関（全中、全農、
全酪連、全開連、農林中金、全共連）とにより構成されている酪農指導団体（民
法第34条による公益法人）であり、定款はその目的を次の通り定めている。
「この法人は、生乳生産者の協同組織による生乳受託販売の推進並びに生乳の供
給の安定及び流通の合理化を図り、我が国酪農の健全な発展に寄与することを目
的とする。」
|
元のページに戻る