中国では80年代以降、中央政府によって酪農・乳業が国家経済の発展推進のための重要産業と位置付けられ、今やインド、米国に次ぐ世界第3位の生乳生産国にまで成長した。また、中央および地方政府などによる乳・乳製品の栄養価値に関する普及啓もうのほか、経済発展による所得・生活水準の向上に伴う食生活の多様化などとも相まって、都市部を中心に乳・乳製品の消費が大幅に拡大している。

　最近は、三農問題（農業振興、農村の経済成長、農民の増収と負担減）解決に向けた手法の一つとして、農家の増収と日々の収入確保のため、中央および地方政府が酪農を奨励している。乳業企業に関しても、「もうかる成長産業」として認識され、中国各地で参入が相次いでいる。

　しかし、一方では、特に零細規模農家などにおける飼養・衛生管理の未熟さとそれに伴う生乳の品質面での課題、増え続ける乳業企業間における原料乳の激しい奪い合いと、膨大な種類の商品販売を通じた過当競争なども大きな問題となっている。そこで本稿では、最近の政策の流れを通じ、中国政府が描こうとしている酪農・乳業の将来像とその問題の一端について触れてみたい。

1　酪農・乳業の持続的発展に向けた中央政府の政策骨子

1　乳業の持続的かつ健全な発展促進に関する国務院の意見
　78年から始まった改革開放以降、中国の酪農・乳業は急速な発展を遂げ、農業構造の最適化と農家の増収、乳業企業の加工能力の増強、国民の乳・乳製品の消費向上などに大きく貢献してきた。しかし、中国国務院によると、飼料価格の高騰や乳価の下落、乳牛の改良および飼養技術水準の遅れなどから、2006〜2007年にかけて酪農収益は低下し、一部の地域では乳牛（特に雌子牛）のと畜が相次いだとされる。

　こうした情勢などを背景に、国務院は2007年9月29日、各省・自治区・直轄市政府および国務院各部・委員会・直属機関あてに「乳業の持続的かつ健全な発展促進に関する国務院の意見」（国務院関于促進乳業持続健康発展的意見：2007年9月27日付け国発〔2007〕31号。以下「乳業発展意見」）を公布した。乳業発展意見（中国の法規、通達などでは、日本で言う酪農・乳業を含めて「乳業」と称しているものが多い。以下同じ）は、中国の農業および食生活における酪農・乳業の重要性を改めて認めた上で、今後の発展促進に向け、以下の通り指摘している。

（1）発展の重要性および緊急性に対する十分な認識の保持
　→　酪農・乳業の産業としての本質的なレベル・競争力の向上

（2）発展の指導思想および基本原則
　→　科学的発展観に基づく酪農・乳業の発展
　 　　大規模化、標準化、優良化および産業化の進展

（3）発展の主要任務および重点事項
　→　優良な乳牛・飼養管理などによる生産レベルおよび生乳品質の向上
　　 　産業的経営の積極導入による合理的な生乳価格の決定
　 　　乳業企業の配置の最適化による企業レベルの向上
　 　　品質基準体系と表示制度の確立による市場秩序の規範化
　 　　乳・乳製品の消費拡大
　 　　乳製品の物流配送システムの整備による市場開拓の推進

（4）発展に対する政策的支援
　→　優良な乳牛導入などに対する補助政策の継続実施と拡充
　 　　乳牛の施策的保険制度の構築と酪農家に対する融資の強化

（5）発展に関する指導強化および政策措置の確実な実施
　→　地方政府による責任ある指導の強化と適切な問題解決
　　　 国務院関係部署による指導の強化と地方政府に対するサポート

2　乳業発展意見の意義
　米国農務省（USDA）によると、中国の搾乳牛飼養頭数、生乳生産量は、特に2001年以降、ともに年間平均20％前後という驚異的な伸び率を示している。日本と異なり、中国では古くから豚肉などを中心とする食肉文化が連綿と受け継がれてきたが、一方で乳・乳製品分野、特に近代的な酪農・乳業に関しては110年程度の歴史しかなく、国によって発展すべき産業として正式に位置付けられてからも、わずか20年ほどしかない極めて新しい産業ということができる。

　中国の農畜産業発展に関し、龍頭企業（農産物加工など農業産業化経営のリーディング企業の総称）との提携などによる産業化および加工レベルの進展、大規模化、標準化、品質および競争力向上などについては、いずれも、これまでに中国政府が折に触れて提唱してきたものであった。しかし、国権の最高機関であり、かつ最高行政機関でもある国務院自らが、酪農・乳業の発展促進に関してまとまった形で文書を発するのは初めてのことといえる。また、国務院の「意見」と言っても、実質的には指令文書に近く、こうした意味で乳業発展意見は、当面の中国における酪農・乳業政策の骨子あるいは基本的指針として、今後のさまざまな政策措置に影響を及ぼすものといえよう。

中国の搾乳牛頭数と生乳生産量の推移

2　乳業への参入条件の明確化と再編誘導

　2008年3月18日、国家発展改革委員会は、乳・乳製品製造業に対する投資規範、乳業企業の合理的な配置分布と生産工場の活動エリアの重複防止、省エネルギー化と環境保護などを目的として、「乳製品加工業種参入許可条件」（乳製品加工行業准入条件：2008年3月18日付け2008年第26号国家発展改革委員会公告。以下「乳業参入条件」）を公布、同年4月1日から施行された。

　国家統計局によると、中国全体で1,500〜1,600あるともいわれる乳業企業のうち、2006年における国有企業およびそれ以外の年間売上高500万元（約7千9百万円：1元＝15.8元）以上の企業（以下「一定規模乳業企業」）は717社で、全体の半数にも満たない。また、このうち内蒙古蒙牛乳業集団股份有限公司（蒙牛）、内蒙古伊利実業集団股份有限公司（伊利）、石家庄三鹿集団股份有限公司および光明乳業股份有限公司など、勢いのあるトップ3あるいはトップ4とそのほかの企業との差は、年々拡大する傾向にある。

　一定規模乳業企業数の推移を見ると、2002年から2006年までの5年間で年間平均1割程度の増加率を示しており、赤字企業数もほぼ同率で増加している。このことから、単に数の推移だけで全体の傾向を推し量るのは必ずしも適当とは言えないものの、最近の中国における酪農・乳業情勢を考えると、一定売上規模を下回る乳業企業数についても、その伸び率は不明であるが、年々増加傾向にあるものと推察される。そして、この増加要因の中には、売上高が下がった乳業企業だけでなく、当然、乳業への新規参入企業の存在も含まれているものと思われる。

表1　年間売上高500万元以上の乳業企業数の推移

　乳業参入条件は、その趣旨および内容などから、乳業企業あるいは乳業工場の乱立と共倒れを防ぎ、大規模乳業への集約と原料乳の安定確保、環境保護などに配慮して制定されたものと考えられる。乳業企業（工場）の新設または増改築に当たっては、環境アセスメントを厳格に実行すること、一定規模以上の加工能力を保有することなどに加え、加工能力に対応した固定的な原料乳供給基盤があり、そこから得られる原料乳が、使用原料の一定割合以上を占めることが求められている。また、新設の場合には、既存の乳業企業（工場）から60キロメートル以上の距離があることとされた。さらに、国が企業再編や企業合併、生産規模の合理的な拡大を奨励することも明記された。

　これらに加え、乳業参入条件は、製品の品質や衛生条件、表示規範、環境衛生・保護などのほか、エネルギーおよび水の消費について、次表の指標まで抑制することを厳格に求めている。

　酪農・乳業が急成長している中国では、最近、乳業企業間の競争が激しさを増しているといわれている。ある現地乳業関係者は、膨大な品数が販売されている製品間および価格の厳しい競争により、ここ数年、乳業企業の利幅は年々低下する傾向にあると述べている。中国の乳業界は、企業数の増加などとも相まって、国務院が乳業発展意見において、「加工企業が過当競争になっており、市場秩序が正常でない」と明確にこれを認めているような状況にある。また、乳業企業による酪農家の囲い込みや原料乳の奪い合いも激化しているといわれるほか、一部の工場などでは、環境基準を満たさない廃水やばい煙の流排出もあるとされる。

　乳業参入条件は、こうした状況の改善を狙い、一定の規模・基準などを下回る乳業企業（工場）の参入を制限し、乳業企業（工場）の新増設などのプロジェクトの審査および監督管理を省級政府に委ねると同時に、事実上、大手乳業企業を中心とした乳業界の再編を誘導するものといえる。

3　酪農においても大規模への支援を優先

　乳業参入条件公布後間もない2008年4月初旬、「乳牛標準化規模養殖小区（場）建設事業投資計画に係る申告の適切な処理の要請に関する国家発展改革委員会弁公庁、農業部弁公庁の通知」（国家発展改革委弁公庁、農業部弁公庁関于請組織申報乳牛標準化規模養殖小区（場）建設項目投資計画的通知：2008年3月21日付け発改弁農経〔2008〕687号国家発展改革委員会弁公庁・農業部弁公庁文件。以下「乳牛規模申告通知」）が公布された。

　乳牛規模申告通知は、乳業発展意見に基づき、乳牛飼養農場の増改築などに対して、国家発展改革委員会が財政支援するための条件などについて定めたもので、乳牛の飼養水準の向上と酪農経営の大規模化などを目的としている。

　中国の酪農生産は、いまだ1〜5頭規模の零細農家で乳牛全体の4割が飼養され、かつ4割近くの生乳が生産されている。乳牛規模申告通知では、支援対象事業の申請条件として、乳牛の飼養頭数が200頭以上であること、口蹄疫、ブルセラ病の発生がなく、結核陽性牛がいないことなどが挙げられているほか、大中都市郊外および大飼養地区や、産地・消費地密着型の乳牛飼養農場への財政支援を優先することとされた。また、財政支援については、乳牛の飼養頭数や生乳生産量などを総合的に勘案して確定することとされているが、その主眼は飼養頭数規模に置かれており、200〜499頭規模は1農場当たり平均50万元（約790万円）、500〜999頭規模は同100万元（1,580万円）、1千頭規模以上は同150万元（約2,370万円）が基本とされ、この3段階区分をそれぞれベースとして、支援額が定められることとなる。

表2　中国の飼養規模別乳牛頭数・生乳生産量の推移

4　政府・業界団体とも酪農業の大規模集約などを強調

　2008年4月16日、中国乳業協会主催による第3回中国乳牛発展大会が上海で招集された。大会の席上、高鴻賓農業部副部長は、中国の酪農・乳業は持続的かつ健康的な発展を遂げ、2007年の乳牛飼養頭数は1,470万頭（2006年：1,363万2千頭）、綿羊およびヤギなどを含めた生乳総生産量は3,650万トン（同：3,302万5千トン）、乳・乳製品生産量は1,787万トン（同：1,459万5千7百トン）、乳・乳製品加工業生産額は1,348億8千1百万元（約2兆1千億円／同：1,074億2千3百万元＝約1兆7千億円）、全国の都市部における乳・乳製品の年間1人当たり消費量は26キログラム（同：25.59キログラム）に達し、同じく農村部の1人当たり消費量も大幅に増加したと述べた。併せて高農業部副部長は、乳牛飼養農家が約210万戸、酪農生産額が673億元（約1兆1千億円弱）、酪農家1戸当たりの平均収入が3万2千元（約51万円弱）に達したほか、エンシレージ（青刈り飼料作物によるサイレージ）向け作物のは種面積が1千万畝（約67万ヘクタール：1畝（ムー）＝15分の1ヘクタール）に達したことも明らかにした。

　この大会で高農業部副部長は、酪農・乳業の発展水準は、その国の畜産業の近代化程度を表す重要な指標の一つであるとした上で、乳牛飼養の標準化、大規模化および機械化の推進を加速化させ、優良な繁殖用牛の繁殖育成を強化するとともに、飼養技術や原料乳の質的向上の必要性などを強調した。

　また、主催者である中国乳業協会の劉成果理事長（元農業部副部長）も、取材に訪れた記者たちに対し、酪農業の近代的発展のためには、大規模化と集約化、標準化は避けて通れない道であるとした。その上で劉理事長は、乳牛飼養の標準化推進は中国の酪農・乳業発展のキーポイントであり、中国乳業協会としても、行政主管部門による規画制定および標準・計画制定時の参考とすべく、(1)乳牛の飼料、(2)繁殖・育種、(3)牧場建設および環境保全、(4)飼養管理、(5)動物用医薬品および感染防御・治療、(6)原料乳の品質コントロールの6分類について、乳牛飼養標準体系の骨格を提出することを計画しているとした。

5　大手優先と中小の整理を政策として明記

　2008年6月初旬、国家発展改革委員会は、今後の中国の酪農・乳業の進むべき道を明確に示した指針として、「乳製品加工業産業政策」（乳製品工業産業政策：2008年5月29日付け2008年第35号国家発展改革委員会公告。以下「乳業産業政策」）を公布した。具体的な指標を示しながらまとまった形で発せられる乳業政策としては、中国でも初めてのものであり、原料乳の調達条件などを通じ、酪農業にも大きな影響をもたらすものといえる。

　なお、乳業産業政策における乳製品の概念は、生鮮牛（綿・山羊）乳およびその由来製品を主要原料として加工製造されたものを指し、具体的にはミルクやヨーグルト、粉乳、バター類、チーズ、カゼイン、乳糖などを包括したものである。

表3　乳製品加工業産業政策に定める主な指標

　乳業産業政策では、生乳（牛、綿羊、ヤギなどに由来するものを含む）および乳・乳製品生産量の増大を目指し、2012年には乳業工場の稼働率を75％以上とすること、既存の乳業工場との間に一定以上の距離を設けることなどに加え、参入企業に対する資本条件および設置しようとする乳業工場の規模条件、原料乳調達に関する条件などが定められ、大手乳業優先と中小乳業の合併、再編、閉鎖、転業などによる整理が明記された。

　冒頭で述べたように、中国では酪農が政策として奨励され、「もうかる成長産業」として、大小企業による乳業参入が相次いだ。この結果、各乳業企業は、限られた量の生乳をめぐって争奪戦を繰り広げ、酪農家の囲い込みに躍起になっていることに加え、原料高や原油高などに伴い製造コストが増加する一方で、各社から販売される膨大な種類の商品を通じた過当競争による利益の減少などに頭を抱える事態となっている。

　また、原料となる生乳を供給する側の酪農家に関しても、飼料価格の高騰など生産コストの増加に加え、一般に小規模酪農家ほど乳牛の飼養・衛生管理などが未熟といわれる。このことが、生乳生産に対して量的・質的に悪影響を及ぼして収入を上げることができず、技術習得や施設整備などに費用をかけられないため、管理水準も低迷しがちといった悪循環も見られるとされる。

　こうした課題を克服し、中国の酪農・乳業の産業化レベルを向上させるために、大規模化や集約化、標準化などを図る必要があることについては、十分に理解することができよう。また、乳業の産業配置や原料乳供給基地などに関し、乳業産業政策が、地区別にその特性を生かした指針を提言していることも十分に評価することができる。

　しかし、乳業産業政策の目的が、中小の酪農・乳業の整理と大手への集中にあることは明らかである。現地情報などによると、乳業産業政策は、蒙牛や伊利など大手乳業企業の要請に応じて公布されたものであるといわれている。そして、先に公布された乳業参入条件とともに、事実上、新規参入を阻止した上で大手への集約化を図り、かつ乳牛規模申告通知によって乳牛飼養農場の増改築に対する支援も大規模経営を優先させるなど、中国の酪農・乳業が全体として大きくなるということではなく、大手を優先的に保護するともとれる政策に対しては、批判の声も上がっているとされる。

おわりに

　これまで見てきたように、中国政府はごく最近になって、乳業発展意見で今後の酪農・乳業政策の骨子を示し、同時に量一辺倒の政策から、乳牛の資質や製品の品質、さらには環境対策なども含む質的な面にも配慮した包括的な政策へ向かってかじを切った。その後、乳業参入条件の公布で、乳業への事実上の新規参入を大規模乳業のみに制限し、乳牛規模申告通知で大規模酪農への優先的支援を打ち出した中国政府は、いわば大手乳業に背中を押される形で、大手優先・中小整理による集約化を柱とした乳業産業政策を公布した。

　大規模化、集約化については、単位当たりのコスト削減など合理化・効率化、財政面での有利性、各種管理水準および製品の品質向上などに加え、酪農家サイドでは価格交渉の有利性、乳業サイドでは原料乳の安定確保などのメリットがある反面、小回りがきかず、組織管理が複雑化し、情報の伝達・フィードバックが困難になるなど、経営・運営の硬直化や惰性化などが生ずる可能性も指摘されている。

　現在、猛烈な勢いで経済発展を遂げる中国では、著しい経済格差、社会格差および地域格差などが生じているとされる。このため、各地域・階層間の格差を是正し、調和のとれた発展を目指す「和諧社会」の実現が国家的スローガンとなっている中、こうした大手中心の政策は、大手と中小の酪農・乳業との間に、さらなる格差拡大を生み出す可能性も容易に想像できる。

　中国では、かつて日本がそうであったように、著しい経済成長の勢いに環境面などへの対応が追いつかず、特に地方の小規模な農家・企業ほどその意識が低く、かつコスト的・物理的にも対応が難しい面があるとされる。これらに加え、中国の酪農・乳業が先進国との競争にさらされざるを得ないという昨今の状況を考えると、大規模化や集約化などが必要不可欠な対応であることは、十分すぎるほどに理解できる。また、中国政府が、地域特性を生かした酪農・乳業の発展を認めていることも評価できる。

　しかし、一方では、中国における近代的な酪農・乳業の歴史はまだ浅く、政策的、産業的な面や需給面なども含め、その位置付けや動向など、まだ十分に煮詰まった状態であるとは言いがたい。今後、中国の酪農・乳業がどのような形に落ち着くのかは不透明な部分もあるが、逆にこうした意味からも、中国の酪農・乳業の全体としての発展および多面的なリスクヘッジ、格差是正という観点などからとらえると、単に大規模化だけに着目するのではなく、地域振興や立地・環境、役割分担などの面も含め、もう少し幅広い多様性を持たせた政策判断が必要になってくるのではないかと考える。

（参考文献）
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7）農畜産業振興事業団企画情報部：中国の牛乳・乳製品需給の現状と展望（農畜産業振興事業団叢書シリーズNO.20）．東京、1997.9
8）長谷川敦、谷口　清、石丸雄一郎：急速に発展する中国の酪農・乳業．「畜産の情報」海外編　平成19年3月号（NO.209）、東京、独立行政法人農畜産業振興機構、2007.2、pp73−116
9）劉成果主編：中国乳業年鑑2007．北京、中国農業出版社、2007.12
10）中華人民共和国国家統計局（http://www.stats.gov.cn/）
11）中華人民共和国国家発展和改革委員会（http://www.ndrc.gov.cn/）
12）中華人民共和国中央人民政府（http://www.gov.cn/）
13）中華人民共和国農業部（http://www.agri.gov.cn/）
14）中国畜牧獣医信息網（http://www.cav.net.cn/）